“Lista sábana” y “boleta sábana”
Durante la sesión del Foro de la Ciudad realizada a distancia en la que habló la ex gobernadora de la provincia de Buenos Aires, María Eugenia Vidal, un participante se manifestó contrario a la “lista sábana”. Ese término se aplica al sistema electoral de representación proporcional utilizado en la Argentina para la elección de diputados nacionales. Vidal contestó con una referencia a métodos de emisión del sufragio, tales como el voto electrónico y la boleta única, que deberían aplicarse para poner fin a otro fenómeno: “la boleta sábana”.
Esta habitual confusión entre la “lista sábana”, que es consecuencia de uno de los más modernos sistemas electorales, y la “boleta sábana”, que es un método arcaico de emisión del sufragio, ha sido objeto de análisis por parte del Club del Progreso más de una vez. Hacia principios de este siglo hablé sobre el tema en el Foro y, para profundizar el debate y oír distintas opiniones, el entonces presidente del Club, nuestro querido Bartolomé Tiscornia, convocó para el miércoles siguiente a ocho representantes de distintas corrientes políticas.
La falta de precisión sobre lo que se objeta, y sobre lo que se propone como reemplazo, dificulta un análisis racional de la cuestión. Con la serenidad que otorga la palabra escrita, intentaré aclararla.
La “lista sábana” está formada por una pluralidad de candidatos que un partido político, o frente electoral, somete a consideración de la ciudadanía. Esa lista puede ser “completa”, cuando cubre la totalidad de los cargos en juego, o “incompleta”, cuando la legislación establece de antemano un reparto fijo de cargos entre el partido, o frente, más votado y el que le sigue en la preferencia de los ciudadanos. Eran “incompletas” las listas en la época en que se aplicó el sistema de la ley Sáenz Peña y lo son hoy las listas para la elección de senadores nacionales. En ambos casos el partido o frente más votado sólo puede obtener dos tercios de los cargos en juego, de manera que la lista se confecciona con sólo esa proporción de candidatos.
La única alternativa en la que no hay lista es el sistema de circunscripciones uninominales, en el que los ciudadanos votan por un solo legislador que los represente. Manifiesto desde ya mi oposición a este sistema y mi clara preferencia por el de representación proporcional. Explicaré más adelante las razones.
La “lista sábana” se confunde frecuentemente con la boleta utilizada para votar, que con más precisión debe denominarse “boleta sábana”. Merece esa designación la boleta de papel dividida en cuerpos -pero no separados ni troquelados- en los que aparecen los candidatos a los distintos cargos que se eligen simultáneamente.
En los años en que se renueva la presidencia, los cargos nacionales requieren tres cuerpos (presidente y vice, senadores y diputados). Si en ese distrito la elección provincial coincide con la nacional, se agregan dos o tres cuerpos más (gobernador y vice, diputados, y senadores en el caso de provincias que tienen legislaturas bicamerales). Como habitualmente las elecciones municipales coinciden con las provinciales, podemos tener por lo menos dos cuerpos más (intendente y concejales). Siete u ocho cuerpos en total, si no se agrega algún otro cargo electivo local.
Si bien la legislación permite el corte de la boleta sábana, y cualquier combinación de boletas de distintos partidos mientras no se incluyan en el sobre dos cuerpos para los mismos cargos, el procedimiento es engorroso. La inmensa mayoría vota con la boleta entera, teniendo en cuenta generalmente su preferencia por el candidato a la presidencia de la Nación.
Para aislar las elecciones provinciales y municipales de ese efecto “arrastre” que generan las nacionales, algunas constituciones provinciales imponen fechas distintas y, aún en ausencia de tales normas, frecuentemente los gobernadores desdoblan las elecciones. La consecuencia es un calendario electoral demasiado prolongado y gastos adicionales.
Es para evitar el uso de la “boleta sábana” que se han intentado métodos más modernos de emisión del sufragio. Volveré a este tema más adelante. Por ahora sólo quise distinguir claramente dos problemáticas diferentes, que se confunden continuamente, como ocurrió en la sesión del Foro al que hice referencia.
Aunque siempre sea un tema de interés académico, ninguna fuerza política con capacidad para influir plantea hoy cambios en el sistema electoral. Y el justicialismo es renuente a reemplazar la boleta de papel, la “boleta sábana”, por otra forma de votar.
Una tercera cuestión, relacionada con el sistema electoral pero diferente de las anteriores, es el método de elección de los candidatos dentro de cada partido o alianza, que hoy se realiza a través de las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias, “PASO”. Creo que este es el tema que probablemente esté en discusión antes de las próximas elecciones. Por ello, prefiero dejar su análisis para una futura nota que, espero, la Gazeta del Progreso publicará.
La real dimensión del problema
Un sistema electoral es un conjunto de normas jurídicas que determinan cómo se traducirán los votos emitidos por la ciudadanía en la asignación de cargos electivos a ciertos candidatos. En la Argentina se aplican diversos sistemas, que mencionaré rápidamente.
Desde la reforma constitucional de 1994, la elección de presidente y vicepresidente de la Nación se realiza en forma directa, en distrito único en todo el país. Y cada provincia está representada por tres senadores, dos de los cuales se asignan al partido, o frente, más votado y el restante, al partido o frente que en el escrutinio termine en segundo lugar. Por ello, cada partido o frente presenta sólo dos candidatos a senador.
Hasta ahora estamos hablando de sólo cuatro nombres (un candidato a presidente; uno, a vicepresidente; y dos, a senadores nacionales) en los años en que se renuevan los cargos máximos y sólo dos, en las elecciones intermedias. No creo que seriamente se pueda hablar de “lista sábana” en estos casos.
Llegamos entonces a la elección de diputados nacionales, para la cual la legislación argentina determina la aplicación de un sistema de representación proporcional elaborado por el matemático belga Victor d’Hont, que se utiliza en más de cuarenta países en cuatro continentes.
Como se trata de un sistema en el que los partidos políticos, o frentes, presentan listas con los nombres de un número de candidatos igual al número de escaños que se debe elegir en cada distrito, es el único caso a nivel nacional en que se puede hablar de “lista sábana”.
Conviene recordar, sin embargo, que la mitad de las provincias argentinas están representadas por sólo cinco o seis diputados. Como la Cámara se renueva por mitades, en cada elección se eligen dos o tres. Y en ocho provincias más, el número total va de siete a diez. En cada oportunidad la lista incluye de tres a cinco candidatos. Tampoco me parece razonable hablar en esos casos de “lista sábana”.
En definitiva, la cuestión se reduce a los cuatro distritos más poblados: la Ciudad de Buenos Aires (25 en total; 12 o 13 bancas en juego en cada elección); y las provincias de Buenos Aires (70 en total; 35 en cada elección); Córdoba y Santa Fe (19 en total cada una; 9 o 10 escaños a ocupar en cada elección).
Mi primera conclusión es que el debate se oscurece por la propensión de los habitantes del AMBA a proyectar sus preocupaciones al resto del país, sin tener en cuenta que esa problemática no tiene nada que ver con la realidad de la mayor parte de nuestro territorio.
Múltiples combinaciones de sistemas electorales con métodos de emisión del sufragio
En los Estados Unidos se aplica el sistema de circunscripciones uninominales para la elección de miembros de la cámara baja mientras que la elección de electores de presidente y vice se hace en casi todos los estados por lista completa, es decir, el partido más votado obtiene todos los electores de ese estado. Pero para la emisión del sufragio se emplean los métodos más variados. En algunos distritos poco poblados aún se utilizan boletas de papel; en otros, el de boleta única; y en la mayoría, diversos sistemas mecánicos, electrónicos y ópticos. También se permite la emisión del voto por correo. La elección del método empleado, aún para las elecciones nacionales, es local, lo que explica la gran variedad de sistemas en vigencia.
Menciono esta circunstancia para demostrar que cualquier sistema electoral se puede combinar con cualquier método de emisión del sufragio. Por lo tanto, la correcta evaluación del sistema de representación proporcional debe hacerse comparándolo con otros sistemas electorales, en lugar de confundirlo con la boleta sábana, que es un procedimiento fácilmente separable de él.
Sistemas electorales empleados en la Argentina
En grandes líneas, los sistemas electorales que se han aplicado en la Argentina para la elección de diputados nacionales pueden denominarse de lista completa, de circunscripciones uninominales, de lista incompleta y de representación proporcional. Varios de esos sistemas también se utilizaron sucesivamente para la elección de electores de presidente y vicepresidente de la Nación, antes de la reforma de 1994, cuando la elección de esos funcionarios se hacía en forma indirecta, a través del llamado “Colegio Electoral”.
La aprobación de la constitución de los Estados Unidos en 1787 fue el resultado del acuerdo conocido como “The Great Compromise” (la “Gran Transacción”). Su objetivo fue satisfacer simultáneamente las posiciones enfrentadas de los estados más poblados con los menos poblados. Mientras los estados iban a tener igual representación en el Senado –lo que satisfacía a los segundos- tendrían un número de representantes en la cámara baja proporcional a su población, como pretendían los primeros. Hasta ahí, cada grupo veía reflejado su deseo en una cámara. Pero sólo iba a haber un presidente. La solución fue la elección indirecta y la fijación del número de electores asignado a cada estado de una manera que no sería igualitaria pero tampoco directamente proporcional. El número se fijó en la suma de senadores y representantes que cada estado iba a tener en el Congreso.
La Argentina adoptó el mismo sistema en 1853, con una pequeña modificación que no alteraba las proporciones: el número de electores se estableció en el doble de la suma de diputados y senadores. También se aplicó para la elección de senadores en la Capital Federal, y para gobernador, en la provincia de Corrientes. Maniobras espurias en ambos distritos desprestigiaron ese método.
La elección directa es más transparente, evita que una fórmula que reciba menos votos a nivel popular sea consagrada en el Colegio –como ha ocurrido más de una vez en los Estados Unidos– pero ha dado a los distritos más populosos –especialmente a la provincia de Buenos Aires– un peso mucho mayor que el que tenían anteriormente. Este caso es un ejemplo de que cada sistema tiene ventajas y desventajas.
En diversas provincias se ha aplicado la ley de lemas para la elección de gobernador. Es lo que ocurre hoy en Santa Cruz. Un sistema de origen uruguayo, diseñado para una realidad política muy especial, se utiliza en esa provincia para mantenerla bajo el control de una corriente política minoritaria. Sistemáticamente resulta ganadora una fórmula que no es la más votada por la población. Esto se ve claramente cuando se comparan los resultados con los de las elecciones nacionales, que generalmente se realizan en la misma fecha: resultan ganadores candidatos opositores al régimen provincial.
Análisis comparativo de los sistemas electorales
Un sistema electoral procura reflejar en la composición de los órganos electivos del Estado la voluntad popular expresada mediante votos. Ningún sistema electoral es neutro. Todos influyen en el número y la relación entre sí de los partidos políticos. Pueden favorecer el bipartidismo o la multiplicidad de partidos y alentar la formación de alianzas permanentes o circunstanciales. Y alguno es más susceptible a maniobras ejecutadas por los gobernantes para mejorar sus posibilidades de triunfos futuros.
Circunscripciones uninominales. Es el sistema que se aplica en el Reino Unido y en los Estados Unidos. El territorio se divide en tantos distritos como miembros de la Cámara de los Comunes o la Cámara de Representantes hay que elegir. De esa manera, los ciudadanos eligen un solo legislador que representa a ese distrito. No hay lista con pluralidad de nombres. No hay “lista sábana”. Los ciudadanos saben quién es “su” representante y pueden tener una relación directa con él.
Presenta, sin embargo, serios inconvenientes. La representación parlamentaria total muchas veces no refleja adecuadamente la distribución de votos. Un partido puede ganar muchos distritos por pequeñas diferencias y obtener más representantes que otro que, con igual o mayor número de votos, los tenga concentrados en pocos distritos.
Este fenómeno puede apreciarse claramente en la última elección que tuvo lugar en el Reino Unido, en 2019. Se eligieron 650 miembros de la Cámara de los Comunes. El Partido Conservador, con el 43,6% de los votos, obtuvo 365 (el 56,15%) de los escaños, o sea mayoría propia en ese cuerpo. Los resultados para los otros tres partidos más votados fueron los siguientes: Partido Laborista: 32,1% de los votos, 202 (31,07%) de los cargos; Partido Nacionalista Escocés: con sólo el 3,9% de los votos, obtuvo 48 (7,38%) de la representación; y el caso más extremo aún, el Partido Liberal Demócrata, con el 11,6% de los votos, obtuvo sólo 11 (1,69%) de los escaños en juego.
Las migraciones internas -aunque sólo impliquen el incremento de población de un barrio con respecto a otro en la misma ciudad- exigen la modificación periódica de los límites de los distritos para mantener un número parejo de ciudadanos en cada uno de ellos. En Gran Bretaña, en los siglos XVIII y XIX, las migraciones internas produjeron el efecto conocido como “rotten boroughs (En la terminología argentina referida a las divisiones territoriales, “departamentos o partidos podridos”). Distritos con muy pequeña población mantenían su representación. Este proceso se aceleró con la migración masiva del campo a las ciudades, provocada por la Revolución Industrial. Como la población rural era más proclive que la urbana a votar por el Partido Conservador, el resultado fue que durante décadas la integración de la Cámara de los Comunes se distorsionó a favor de ese partido.
En Estados Unidos la ley exige la revisión de los límites después de cada censo, que tiene lugar cada diez años. Siendo un estado federal, la primera redistribución que provocan los censos se refiere al número total de representantes de cada estado en la cámara baja. Luego, cada estado debe ser dividido en un número de distritos igual al de representantes asignado a ese estado.
La redistribución la hace el partido que controla la legislatura de ese estado. Una maniobra frecuente es la conocida como “gerrymandering”. Consiste en trazar los límites de manera de que ese partido gane en el mayor número de distritos que sea posible, por una diferencia de votos muy pequeña en cada uno. Simultáneamente, se trazan para que la oposición gane pocos distritos por un gran número de votos. Ha habido casos en los que mayoría y minoría se han puesto de acuerdo para mantener el statu-quo-ante, haciendo imposible el surgimiento de terceras fuerzas.
El término “gerrymandering” es el gerundio de “gerrymander”, la combinación del apellido del gobernador de Massachusetts, Elbridge Gerry, con la palabra “salamander” (“salamandra” en inglés, por la forma en que algunos distritos tenían en el mapa después de la redistribución). La ley que sancionó Gerry en 1812 constituye el caso más antiguo conocido de una manera escandalosa de trazar los límites de los distritos electorales. Gerry pertenecía al entonces Partido Demócrata-Republicano, antecedente del actual Partido Demócrata, enfrentado con el Partido Federalista. El actual Partido Republicano se formó recién a mediados del siglo XIX.
Hemos visto esta maniobra cuando la aplicó el general Perón. Hoy se aplica en las elecciones provinciales de Santa Cruz. A las personas que de buena fe puedan verse atraídas por este sistema debido a su rechazo por la “lista sábana”, les pido que reflexionen sobre los muy serios defectos de las circunscripciones uninominales. También conviene tener en cuenta que, si ya en 1812 se contaba con suficiente información sobre las preferencias electorales que podían suponerse en los ciudadanos que habitaban determinados lugares, qué grado de sofisticación pueden alcanzar estas maniobras en una época signada por la inteligencia artificial, la cibernética y la Big Data.
En los otros sistemas que analizaré a continuación, los límites de los distritos electorales son las fronteras de las provincias y la ciudad de Buenos Aires, de manera que el gerrymandering es imposible. Esta diferencia por sí sola es suficiente para convencerme de que el sistema de circunscripciones nominales no debe usarse nunca.
Lista completa: este sistema asigna la totalidad de los cargos al partido o frente que gane en esa provincia o estado. Se aplicó en la Argentina en el siglo XIX. Se sigue usando en Estados Unidos para la elección de electores de presidente y vice. La distorsión de la representación es superlativa. Nadie está proponiendo este sistema hoy en la Argentina, de manera que no le dedicaré más espacio.
Lista incompleta: En 1912, el Congreso Nacional sancionó un proyecto del poder ejecutivo que se conoce por el nombre del presidente que lo propuso: Roque Sáenz Peña. Quizá sea oportuno recordar que, años antes, el proyecto fue consensuado por Sáenz Peña, cuando era presidente del Club del Progreso, con otro socio del Club, el principal líder de la oposición radical, Hipólito Yrigoyen. Esa ley modernizó el sistema al establecer el voto universal, secreto, obligatorio, y en base a padrones confeccionados para el servicio militar, de manera de evitar su alteración con fines electorales.
Otro objetivo fue asegurar la representación de más de un partido por cada distrito. Para ello se optó por el sistema electoral llamado de “lista incompleta”. Se la denomina así porque cada partido postula candidatos para llenar sólo dos tercios de las bancas en juego. El partido más votado logra consagrar la totalidad de esa lista, mientras que al segundo partido más votado se le asigna un tercio de los escaños.
Actualmente, la elección de senadores nacionales se hace mediante un procedimiento similar. Cada provincia y la Capital Federal están representadas en el Senado por tres senadores. Los partidos o coaliciones presentan listas compuestas por sólo dos candidatos. Resultan elegidos los dos candidatos del partido, o coalición, que obtiene más votos, mientras el tercer escaño es asignado al primer candidato del partido, o alianza, que termina en segundo lugar.
Un aspecto adicional de la Ley Sáenz Peña era la facultad que otorgaba a los votantes, conocida con el término “borratina”, de tachar candidatos y reemplazarlos, escribiendo nombres en la boleta del partido. Algunos ciudadanos hoy, dispuestos a votar por el partido de su preferencia pero molestos porque la lista contiene candidatos que no les gustan, o porque no incluye a uno que ellos quisieran apoyar, añoran esa disposición. Esta norma implicaba que el escrutinio se hiciera computando los votos para cada candidato y no para el partido, o coalición, como se hace ahora.
Indudablemente, provee una satisfacción psicológica al votante. Pero su efecto real puede ser muy negativo. La acción individual generalmente no altera los resultados finales. Pero esa facultad abre la puerta para que un grupo de militantes, numéricamente importante aunque minoritario dentro de su partido, que haya perdido en el procedimiento interno utilizado para elegir candidatos dentro de ese partido, utilice la borratina para alterar el orden en que aparecen en la boleta y de esa manera lograr que resulten electos dirigentes derrotados en la interna. Ese uso organizado y espurio de la borratina fue muy frecuente en los dos partidos más importantes mientras estuvo en vigencia esta facultad.
Representación proporcional: Se denominan así los diferentes sistemas que procuran reflejar lo más aproximadamente que resulte posible la distribución de los votos en la composición de los órganos colegiados. Para ello se utilizan métodos matemáticos. En la Argentina, es el método elaborado por el matemático belga Victor d’Hont.
Para que se pueda aplicar, el voto popular debe expresarse por lista completa, sin borratina, porque el escrutinio se realiza por lista y no por candidato. Como he dicho más arriba, puede aplicarse a este sistema el mote despectivo “lista sábana” sólo en la Capital Federal y en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. Comprendo que a muchos ciudadanos les moleste tener que votar en ellas por uno o dos candidatos conocidos que encabezan las listas, sin conocer a los demás. O, peor aún, sintiendo repulsión por alguno. Pero en un país en el que toda la ciudadanía participa en la selección de candidatos a través de las PASO y en el que la oferta electoral, es decir, el número de partidos y alianzas que participan en cualquier elección supera lo razonable, me parece que ese el menor de los males. La experiencia demuestra que los otros sistemas electorales presentan defectos mucho más graves. De ahí mi firme defensa de la “lista sábana”.
En próximas notas me propongo tratar la “boleta sábana” y los métodos más modernos de emisión del sufragio, y las PASO y otros procedimientos para la selección de candidatos.
por Carlos M. Regúnaga*
* Académico Correspondiente. Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires
