Algunas consideraciones para su celebración –
Se están cumpliendo 25 años de la reforma de la Constitución Nacional. La conmemoración de esa importante iniciativa, que constituyó un paso a la modernidad de nuestro contrato social, debe comenzar con el reconocimiento y el merecido homenaje al ex Presidente de la Nación, Dr. Raúl Alfonsín, por el importante protagonismo que le cupo en dicha reforma, de la cual fue su inspirador original y quien le dio la legalidad de origen que la legitimara.
1 –EL CONSENSO PRECONSTITUYENTE.
El 24 de diciembre de 1985 por decreto del Presidente de la Nación, Dr. Raúl Alfonsín, se creó el Consejo para la Consolidación de la Democracia con el objeto de estudiar la posibilidad y la oportunidad de reformar la Constitución Nacional en busca de hacer más ágil y eficaz el funcionamiento de los diversos poderes del Estado, profundizar la participación democrática, la descentralización institucional, el control de las autoridades y el mejoramiento de la gestión pública, buscando consolidar nuestro régimen republicano y democrático[i].
Con el objeto de informar, analizar, discutir y generar los consensos necesarios se entrevistaron gobernadores, instituciones representativas y especialistas de todo el país y personalidades extranjeras que nos visitaron con ese propósito.
El Partido Peronista, en cabeza del Dr. Antonio Cafiero, creó la Comisión de Reforma Constitucional en 1987, la que realizó varios encuentros en distintos lugares del país en los que se elaboraron propuestas de gran coincidencia con las producidas en el seno del Consejo de la UCR.
En su doble carácter de Gobernador y Presidente del Partido Justicialista suscribió con el Presidente de la Nación, el 14 de enero de 1988, un documento conjunto con las principales directrices de la reforma.
Este “Consenso Pre Constituyente” contiene las bases que darán origen al Núcleo de Coincidencias Básicas, incluido en el Art. 2º. de la Ley No. 24.309 de Declaración de la Necesidad de la Reforma, sancionada el 29 de diciembre de 1993, con la aprobación de más de los dos tercios de cada Cámara, como lo exige el Art. 30 de la Constitución.
La Convención Constituyente sesionó, a partir de mayo de 1994, en la ciudad de Santa Fe, cuna de la constitución de 1853 y tradicional asiento de todas las convocatorias de reformas anteriores.
2- PRINCIPALES CONTENIDOS DE LA REFORMA
Me referiré a los aspectos vinculados con el llamado “Núcleo de coincidencias básicas”, la introducción de los derechos humanos y, en un apartado especial, la sanción de los nuevos derechos y garantías sancionados.
- 1- El núcleo de coincidencias básicas
El conjunto sistémico de las normas referidas al fortalecimiento y consolidación del régimen republicano y democrático, que constituyó el “núcleo de coincidencias básicas”, queda contenido en los siguientes principales procedimientos e instrumentos:
Se establece la elección directa del Presidente y Vicepresidente de la Nación y el acortamiento del mandato a cuatro años con una posibilidad de reelección por un solo mandato consecutivo, y se suprime la cláusula religiosa anterior;
Para su elección se adopta un sistema de segunda vuelta -balotaje- con una originalidad argentina en cuanto a los porcentajes requeridos;
Se crea la figura del Jefe de Gabinete de Ministros que ejerce la administración general del país. Es designado por el Presidente de la Nación y puede ser removido por una moción de censura de la mayoría absoluta de cada Cámara. El Jefe de Gabinete de Ministros no podrá desempeñar simultáneamente otro ministerio.
Los senadores son elegidos por voto directo, se reduce su período de nueve a seis años, y se crea la figura del tercer senador por la primera minoría más votada, ampliando la representación ciudadana;
Adquieren rango constitucional la Auditoría General de la Nación –cuyo Presidente debe ser designado por el partido opositor mayoritario-, el Consejo de la Magistratura, la Defensoría del Pueblo, y el Ministerio Público como órgano extrapoder independiente, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad;
La ciudad de Buenos Aires, Capital de la República, es dotada de un status constitucional especial, que le reconoce autonomía y la elección directa del Jefe de Gobierno;
Se fortalece el régimen federal otorgando a las provincias el dominio originario de los recursos naturales, la capacidad de crear regiones para el desarrollo económico social, y la posibilidad de realizar gestiones y proyectos internacionales.
- 2- Los derechos humanos
En la nueva constitución toman particular relevancia la promoción y la defensa de los derechos humanos. En el Art. 75, inc. 22, se integran y adquieren jerarquía superior a las leyes los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que habían sido ratificados por la nación.
Se trata de la incorporación de un derecho externo de gran valor simbólico, asentado sobre la base de la igualdad universal de todas las personas, que amplía y es complementario de los derechos y garantías reconocidos internamente en nuestra Constitución.
Los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razón por la cual justifican una protección internacional de naturaleza convencional o coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados y para su aplicación y defensa intervienen las instancias internacionales correspondientes.
En expresión del constitucionalista Germán Bidart Campos, la introducción de estos derechos valía por sí sola la reforma de la Constitución.
3- NUEVOS DERECHOS Y GARANTÍAS
En la Primera Parte de la Constitución se crea el Capítulo Segundo incorporando los Nuevos Derechos y Garantías.
El primer derecho sancionado, en el Art. 36, es el de la defensa de la democracia ante cualquier acto de fuerza contra el orden constitucional. Es uno de los dos únicos artículos votados por unanimidad.
Se garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, el sufragio universal, igual secreto y obligatorio y la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres en el Art. 37, y el Art. 38 declara a los partidos políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático.
Se incorporan el derecho de iniciativa de los ciudadanos y la consulta popular como mecanismos de democracia semidirecta, en los artículos 39 y 40.
A la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías, que tuve el honor de presidir, le correspondió el tratamiento del Art. 41 al 43 de protección del Ambiente; de derechos del usuario y el consumidor; de Amparo, Habeas Corpus y Hábeas Data; y el Art. 75, de Atribuciones del Congreso, que en su inciso 17 reconoce la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos.
- 1- Los derechos ambientales
El Art. 41 establece que “Todos los habitantes tienen derecho a un ambiente sano”. Se trata de un derecho de tercera generación, de incidencia colectiva, también llamado Derecho de los Pueblos o Derecho de Solidaridad. Busca garantizar la armonía entre el hombre y su entorno, dañado por la acción del hombre, y tiene que ver con la conciencia cada vez más amplia que se ha ido formando en las últimas décadas sobre la crisis gravísima que está afectando la supervivencia del planeta Tierra, lo cual significa la supervivencia del género humano.
El primer párrafo del artículo vincula el ambiente con la salud e introduce el concepto de desarrollo sustentable al enunciar la condición de un ambiente equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras.
A ese derecho le corresponde la obligación de preservarlo con un enfoque intergeneracional que permita legar a nuestros descendientes un planeta mejor.
El concepto de sano tiene que ver no solamente con la preservación y no contaminación de los elementos, aire, agua, suelo, sino con todos los ámbitos construidos. Se trata de tener ciudades y zonas rurales con agua potable, cloacas, tratamiento de residuos, control del ruido y de las emanaciones; espacios verdes suficientes en las áreas urbanas; viviendas, oficinas, escuelas, hospitales, cárceles y todo otro ámbito de actividad adecuados a su función, seguros, secos, luminosos y confortables.
La segunda calidad de ese ambiente es la del equilibrio, que no es una noción referida a los equilibrios naturales del ambiente intangible, aquel donde el hombre no ha tenido ninguna intervención. Se trata de que los ambientes transformados por el hombre lo sean en condiciones aceptables y creativas en busca del mejoramiento del ecosistema intervenido.
Producido un daño ambiental se generará prioritariamente la obligación de recomponer. Esto significaría conseguir situaciones nuevas que constituyan escenarios en que el daño sea menor y en los que el nuevo balance creado sea satisfactorio. En caso de ser esto imposible existirá la obligación de resarcimiento según lo fije la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Por patrimonio natural se entiende el paisaje, con todos sus componentes vivos, restos fósiles, aerolitos, meteoritos que constituyen no sólo bienes naturales sino un patrimonio de valor científico. El patrimonio cultural lo componen las obras y desarrollos urbanísticos y arquitectónicos, de valor estético e histórico, e incluye los restos arqueológicos y antropológicos.
Se establece la preservación de la diversidad biológica para el mantenimiento del equilibrio de la vida sobre la tierra y de los sistemas de la fauna, de la flora y de la vida microbiana. Comprende la variedad de ecosistemas y las diferencias genéticas (diversidad genética) que permiten la combinación de múltiples formas de vida y su interacción con el entorno, conciliando la preservación de la diversidad con el progreso humano sustentable. A través de la biotecnología se pueden modificar las condiciones de herencia genética, producir nuevas variedades, patentarlas, mejorando el patrimonio desarrollado a lo largo de siglos por los agricultores o las comunidades autóctonas, debiendo asegurarse la participación justa y equitativa de los beneficios resultantes de la utilización de los recursos genéticos.
Es fundamental la importancia de los bosques como contenido inescindible de una política ambiental. Son un gran moderador para la regulación climática, y cumplen funciones en la provisión de bienes y servicios indispensables para la vida humana -como alimentos vegetales y animales, maderas, medicamentos, y diversos insumos productivos- y tienen una función fundamental en el mantenimiento de las fuentes y caudales de agua, en la conservación de los suelos, en la obtención de nuevos equilibrios ecológicos, y en la preservación de la biodiversidad de las especies que los habitan, tanto encima del suelo como debajo de él.
Corresponderá a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
Los fenómenos ambientales se caracterizan por su localización y movilidad, lo cual los hace divisibles de distintas maneras siendo, en general, un sujeto de la geografía y de la meteorología. Un fenómeno de contaminación producido en un lugar cualquiera es trasladado a distintos sitios del planeta por las corrientes meteorológicas y sufre transformaciones químicas en ese proceso. Por otra parte hay intervenciones locales que actúan modificando el medio. Dentro de cada territorio la responsabilidad corresponde a la jurisdicción en que se localizan. Los gobiernos locales tienen responsabilidades primarias y a los estados provinciales les corresponde una incumbencia fundamental. Pero corresponde a la nación dictar una legislación de base con los presupuestos mínimos necesarios para asegurar iguales condiciones de protección a todos los habitantes en cualquier lugar en que se encuentren y, además, asumir la obligación de establecer las normas vinculadas con los procesos globales de preservación ambiental.
Se trata de un efectivo federalismo de concertación.
- 2- Derechos del usuario y del consumidor
El Art. 42 nace de la búsqueda de un cuadro de equilibrio para resolver la situación de debilidad del consumidor y el usuario en su relación con el proveedor de bienes y servicios.
Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos, a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno, así como a una información adecuada y veraz. Éste último punto, de importancia fundamental en el despacho de la Comisión, para el conocimiento de los insumos y procedimientos de los productos ofrecidos o de los servicios que se demandan, fue objeto de una fuerte controversia que llevó a desplegar una delicada estrategia para su aprobación final.
3.3- Acción de Amparo, Hábeas Corpus y Hábeas Data
El Art. 43, incorpora la Acción de Amparo, el Hábeas Corpus y el Hábeas Data. La acción de amparo, individual y colectiva, habilita a las personas y organizaciones de la sociedad civil, así como a la Defensoría del Pueblo, a defender sus derechos ante la justicia. Es una garantía constitucional que tiene su sustento en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en un proceso teórico e histórico desarrollado por la práctica jurisprudencial. El bien jurídico tutelado por el amparo son los derechos consagrados en la Constitución proveyendo un remedio contra la arbitrariedad.
El Hábeas Corpus es el guardián de la libertad personal y puede ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor.
El Hábeas Data permite a toda persona tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad que consten en registros públicos o privados pudiendo exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de los mismos.
No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística como garantía de la libertad de prensa.
El artículo fue aprobado por la totalidad de los miembros presentes, menos uno.
- 4- Reconocimiento de la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas
El Art. 75, inc. 17 modifica el Art. 67, inc. 15 del texto de 1853 que establecía “Proveer a la seguridad de las fronteras, conservar el trato pacífico con los indios y promover la conversión de ellos al catolicismo”. Se trataba de una concepción anacrónica y discriminatoria. Era la instalación del otro, ajeno a la nacionalidad.
Durante la tarea pre constituyente propuse, a través de la Unión Cívica Radical, la modificación de dicho artículo. La propuesta se tradujo en “Adecuación de los textos constitucionales a fin de garantizar la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas”. La noción de pueblo e identidad étnica y cultural quedaron así plamados en la Ley de Declaración de la Necesidad de la Reforma. Con esta inclusión se daba respuesta a los reclamos de las entidades representativas de las comunidades indígenas, que fueron informadas.
El artículo reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. En su identidad cultural, su relación con la tierra en que viven no es sólo la del sustento de sus economías sino un vínculo en el que se fundan su cosmovisión y sus modos de vida. De ahí el reconocimiento de las comunidades que han preservado sus valores y los rasgos específicos de su cultura ancestral y están localizadas en el territorio que tradicionalmente ocupan. Es fundamental destacar esta concepción vincular entre las familias que integran una comunidad y su existencia en el lugar común de asiento de sus antepasados. Se trata de entidades colectivas con derechos específicos, no individuales, con reconocimiento de su personería jurídica. A ellas les corresponden la posesión y propiedad comunitaria de sus tierras, las cuales ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos.
Se garantiza el derecho a una educación bilingüe e intercultural, con el respeto a su propia cultura y al acceso pleno a su condición de ciudadano nacional.
Llevamos adelante la tarea con la presencia de representantes indígenas de todas las etnias, llegados desde distintos lugares del país. La aprobación de este artículo se hizo por unanimidad y aclamación, de pie y con aplausos, en un acto pleno de alegría y con fuertes emociones con el que se puso fin a varios siglos de discriminación, iniciando una nueva etapa de reconocimiento de la verdadera matriz poblacional de nuestra nacionalidad.
En lo personal, como iniciadora del proceso, considero este logro como el hecho más importante de mi acción política de varias décadas.
Actualmente, en la Cámara de Diputados se está considerando un proyecto de ley sobre propiedad comunitaria de la tierra. Sea éste un efectivo homenaje a los 25 años de la Reforma Constitucional que estamos conmemorando.
4- LEGITIMIDAD DE LA REFORMA
La Convención Constituyente contó con la representación de 305 Constituyentes, de los cuales se incorporaron 302, pertenecientes a 19 partidos políticos, la diversa composición de expresiones políticas de la época. Se presentaron 1593 proyectos, de los cuales casi la cuarta parte correspondió a la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías (131 referidos a Ambiente: 122 de Sres. Convencionales y 9 externos, presentados por ONGs.). El trabajo realizado fue impregnado de profundo respeto, más allá de las lógicas disidencias, apuntando siempre a conseguir los consensos necesarios en cada caso.
La Constitución fue jurada por todos los Constituyentes, el 24 de agosto de 1994, en el Palacio San José, residencia del Gral. Justo José de Urquiza que inspirara la convocatoria para la Constitución de 1853.
5- LOS AVANCES POSTCONSTITUCIONALES Y LAS DEUDAS PENDIENTES.
El Dr. Antonio María Hernández, en su doble rol de Constituyente y especialista en Derecho Constitucional, ha realizado un minucioso análisis del plexo legislativo necesario para hacer operativos los derechos consagrados en la Constitución. Según ese estudio, más de 20 artículos esperan todavía la sanción de leyes necesarias, y una cantidad significativa de ellos necesitan modificaciones, ampliaciones o correcciones de la legislación precedente.
5.1- La normativa ambiental
En el campo ambiental se presenta un gran desafío para la humanidad toda debido a los efectos contaminantes y a los factores intervinientes en la producción del calentamiento global y el cambio climático que ponen en riesgo la propia existencia de la humanidad sobre el planeta.
El Congreso de la Nación dictó la norma de presupuestos mínimos para la gestión del ambiente prevista, conocida como Ley Nacional del Ambiente.
En el orden nacional se sancionaron, entre las más importantes de un plexo legal abarcador, las siguientes:
la ley de Protección de Glaciares,
la ley de Bosques Nativos,
la del Régimen de Gestión Ambiental del Agua,
la de Residuos Industriales,
la de Residuos Domiciliarios,
la ley de Preservación de los Recursos del Aire,
la ley de Defensa de la Riqueza Forestal,
la ley de Inversiones para Bosques Cultivados,
la ley de Información Ambiental,
y un conjunto de leyes sobre áreas protegidas,
la ley de Evaluación del Impacto Ambiental para identificar, prevenir o recomponer los efectos de emprendimientos y proyectos de cualquier naturaleza que puedan causar alteraciones del medio.
Las Constituciones provinciales, por su parte, han incorporado los derechos ambientales, algunas incluso precediendo a la Constitución Nacional, y los Estados han producido su propia normativa sobre aspectos específicos.
Esta importante respuesta legislativa a los derechos ambientales sancionados se completa con la creación del Consejo Federal del Medio Ambiente -COFEMA– como expresión del federalismo de concertación, con vistas a coordinar políticas para el sector, en el que participa la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
El Gabinete de Cambio Climático, coordinado a nivel presidencial realiza el seguimiento de las medidas adoptadas en la materia.
5.2- Educación y conciencia ambiental
En materia educativa el tema tiene un tratamiento cada vez más creciente, con distintas modalidades, en todos los ámbitos formales e informales del sistema.
En cuanto a la sociedad civil, la toma de conciencia se ha ido expandiendo y existe una gran cantidad de instituciones no gubernamentales y una amplia franja de la población activa en defensa del ambiente, y muy particularmente en la lucha contra la contaminación.
5.3- Compromiso internacional por el ambiente
La Argentina ha seguido el desarrollo del tema a nivel internacional y suscripto y ratificado los diversos convenios existentes, los que se ha obligado a implementar y controlar. A título de ejemplo cabe mencionar:
El Convenio sobre Diversidad Biológica, suscripto en 1992, que propende a la conservación de la biodiversidad y al uso sostenible de sus componentes y a obtener una participación justa y equitativa de los beneficios resultantes de la utilización de los recursos genéticos.
El Convenio de Paris, al que se adhirió en diciembre de 2015, es la herramienta fundamental en la lucha contra el Calentamiento Global, responsable del Cambio Climático que amenaza la vida sobre la tierra. Los países firmantes se obligan al establecimiento de medidas para la reducción de gases de efecto invernadero.
5.4- Algunas acciones de política ambiental
Se ha hecho un avance efectivo en acciones largamente demoradas, de situaciones de alto riesgo, como la cuenca altamente contaminada de los ríos Matanza-Riachuelo. Se ha dado respuesta a situaciones de contaminación por accidentes en explotaciones mineras, siendo importante el conocimiento de las condiciones técnicas que se emplean.
Hoy existe una política hídrica con un Plan Nacional del Agua, de alto contenido ambiental y social, cuyo objetivo es proveer de acceso al agua al 100% de la población del país y alcanzar una cobertura del 75% de servicios cloacales para todos. El plan contiene la definición y tratamiento de las principales cuencas hídricas del país con un programa de largo plazo obras hidráulicas a realizar.
Está en marcha un Programa Forestal Nacional que, además de su importancia como sector productivo y generador de empleo y riqueza, tiene una función primordial en varios aspectos ambientales tales como la absorción de carbono, el mejoramiento de las condiciones del suelo, la fijación de terrenos, la absorción de excesos hídricos.
5. 5- Los derechos de los pueblos indígenas
Existe un antecedente legislativo producido en 1985 con la sanción de la Ley 23 302, conocida como Ley De la Rua, del nombre de su autor, sobre Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes para su defensa y desarrollo y su plena participación en el proceso socioeconómico y cultural de la nación. Se define a la comunidad indígena como aquélla constituida por el conjunto de familias que se reconozcan como tales por el hecho de descender de poblaciones que habitaban el territorio nacional en la época de la conquista o de la colonia. La ley crea el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas.
El Convenio 169, sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo -OIT- de 1989, fue aprobado por Ley 24071 en 1992 y ratificado en el año 2000 por el Presidente Fernando de la Rua.
En relación con el Art. 75, inc. 17 de reconocimiento de la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas se sancionó, en 2006, la Ley Nacional 26.160 que declara la emergencia en materia de posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas con el objeto de hacer su relevamiento y su registro. Existen reclamos de comunidades respecto a los relevamientos realizados. Por otra parte, la complejidad de la tarea y la falta de un compromiso de varias provincias han impedido hasta ahora completar el objetivo de la ley.
Actualmente se está considerando en el Congreso de la Nación un proyecto sobre Propiedad Comunitaria, considerada como un derecho humano, colectivo, y como la base de subsistencia y desarrollo de los pueblos indígenas. Para concertar los alcances de la ley se está realizando un proceso de consultas sobre los intereses que los afectan dando participación a las comunidades tal cómo se estableció en la Constitución de 1994.
ENSEÑANZA DE LA CONSTITUCIÓN.
Según encuestas realizadas el 77% de nuestra población no conoce la Constitución Nacional. Consiguientemente desconoce sus derechos y obligaciones ciudadanas.
La Ley No. 25.863, sancionada el 4 de diciembre de 2003, declara el 1º. de mayo como Día de la Constitución Nacional, en conmemoración de su sanción el 1º. de mayo de 1853 en la ciudad de Santa Fe.
La misma dispone la inclusión de jornadas relacionadas en los niveles educativos medio y superior. Una medida que es insuficiente e involucra una omisión que necesita ser resuelta legislativamente para la inclusión formal de una materia o cátedras de constitucionalismo nacional.
Buenos Aires, agosto de 2019.
Por Elva Roulet*
*Presidente de la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías
[i] Todas las tareas realizadas y los estudios presentados durante los tres años de intensa labor del Consejo se encuentran publicados en un Dictamen preliminar, de 1986, en el Segundo Dictamen, de 1987, en las deliberaciones del Congreso Internacional realizado, además de una recopilación de trabajos de expertos internacionales sobre Presidencialismo Vs. Parlamentarismo, editados los dos últimos en 1988.
