Síntesis
La globalización de todas las actividades incluye a la corrupción. Ello ha llevado a que se coordinen los esfuerzos internacionales para combatirla. Existen dos tendencias: la creación de normas internacionales y más recientemente, la ayuda internacional en países que no podrían por sí solos encarar tales esfuerzos. Esto último es la materia del trabajo y en uno próximo, veremos la situación de Argentina
Sumario. 1. Esfuerzos internacionales para luchar contra la corrupción. 2. Casos en las Américas. 3. La Unión Europea 4. Un caso especial: Ucrania 5. Organismos Multilaterales: Banco Mundial y el FMI. 6. La Ayuda internacional
1. Médicos Internacionales para curar la Corrupción localizada.
Hay países que no pueden salir solos de la corrupción. Este es el objeto del trabajo.
Reconocido que la corrupción es un fenómeno global como cualquier otra actividad, en los últimos 25 años la comunidad internacional comenzó a dar respuesta a ese fenómeno creando normas internacionales: así encontramos la Convención Interamericana contra la corrupción, la Convención de la ONU, las normas de la Unión Europea, la Convención Africana, la del soborno de funcionarios públicos extranjeros (OCDE) lavado de dinero etc.
Un segundo paso en la lucha contra la corrupción fue tratar de monitorear cómo cumplen los países esas convenciones (por ejemplo, el organismo MESICIC de la OEA).
Pero en los años recientes los esfuerzos internacionales se han enfocado en incidir directamente en un país determinado para colaborar en la lucha contra la corrupción.
Esos esfuerzos parten de convenios ad-hoc o bien surgen dentro de Acuerdos Generales. Los resultados han sido positivos en general pero no han estado exentos de controversias y algunos no han durado mucho tiempo.
Pero las experiencias valen para recoger conocimientos y perfeccionar un sistema para el futuro.
En un próximo artículo veremos si convendría o no, que nuestro país adopte o solicite ayuda para combatir la corrupción.
2. Experiencias en Las Américas
Corte Interamericana: corrupción y Derechos Humanos
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha comenzado a vincular la lucha contra la corrupcion con la protección de los derechos humanos. Es decir, existen violaciones a los derechos humanos que son consecuencia de la corrupción. Esta actitud de la Corte ha agregado un incentivo para el combate a la corrupción porque lo vincula con los derechos esenciales de los habitantes. Así encontramos Casos como Andrade Salmón Vs. Bolivia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de diciembre de 2016. Serie C No. 3301 Corte IDH. El caso se trataba de una inusual duración de una causa de supuesta corrupción de la reclamante que, en los hechos, funcionaba como una virtual proscripción.
La Corte declaró: “Si bien el principio de igualdad requiere que el tiempo razonable del proceso y de la consiguiente limitación de derechos en función de medidas cautelares sean de pareja exigencia por parte de cualquier persona, deben cuidarse especialmente los casos que involucran a funcionarios públicos. La sana lucha contra la corrupción y la deseable persecución de los delitos contra la administración pública, no es admisible que se perviertan desviándose en un recurso lesivo a la democracia, mediante el sometimiento a una indefinida situación procesal incierta a personas políticamente activas, con el resultado de excluirlas de la lucha política democrática. El propio objetivo de combatir la corrupción, ante situaciones susceptibles de convertir el celo por la transparencia en el manejo de la cosa pública en un instrumento antidemocrático, exige que se extreme el cuidado e inclusive se abrevie el término que usualmente se considera tiempo razonable del proceso, en defensa de la salud democrática de todo Estado de Derecho”
En otro Caso Ramírez Escobar y otros Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 9 de marzo de 2018. Serie C No. 3512 1, la Corte señaló que el interés superior del niño no podía utilizarse para encubrir actos de corrupción en un sistema irregular de adopción. Dijo la Corte: “La Corte recuerda que los Estados deben adoptar las medidas para prevenir, sancionar y erradicar eficaz y eficientemente la corrupción. No obstante, como se mencionó previamente, el sistema de protección de la niñez y los mecanismos de adopción vigentes en Guatemala en la época de los hechos, lejos de cumplir estas obligaciones, proporcionaron espacios para que tuviera lugar y permitieron la formación y mantenimiento de las redes de adopciones ilegales en Guatemala. El presente caso podría reflejar una materialización de este contexto. La Corte destaca que las adopciones internacionales se dieron dentro de un marco de corrupción, en el que un conjunto de actores e instituciones públicos y privados operaban bajo el manto de la protección del interés superior del niño, pero con el real propósito de obtener su propio enriquecimiento. En este sentido, la maquinaria que se montó y toleró alrededor de las adopciones ilegales, la cual afectaba de manera particular a sectores pobres, tuvo un fuerte impacto negativo en el disfrute de los derechos humanos de los niños y sus padres biológicos”.
El hecho de que la Corte Interamericana vincule el respeto de los derechos básicos de una persona con la lucha contra la corrupción, es un sostén decisivo para que se hagan esfuerzos internacionales cuando un país parece impotente para enfrentarla.
- Experiencias concretas. Guatemala
Guatemala llegó a un acuerdo con las Naciones Unidas para crear una comisión que tuviera incidencia decisiva en la lucha interna contra la corrupción.
Así se creó en 2007 la Comisión Internacional contra la Corrupcion y la Impunidad en Guatemala (CICIG). Esa comisión que funcionó con varias renovaciones hasta 2019, proveyó un apoyo decisivo a la Oficina del Fiscal Publico de ese país que llevó a la condena de personalidades relevantes del país y desmembrar organizaciones criminales.
Las atribuciones de la CICIG comprendía 3 grandes objetivos.
- Investigar la existencia de cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad que cometen delitos que afectan a los derechos humanos fundamentales incluyendo fuentes de financiación.
- Desarticular los aparatos clandestinos de seguridad y cuerpos ilegales de seguridad y sanción de los delitos cometidos por sus integrantes;
- Recomendar al Estado de Guatemala para la adopción de políticas públicas destinadas a erradicar los aparatos clandestinos y cuerpos ilegales de seguridad y prevenir su reaparición, incluyendo las reformas jurídicas e institucionales necesarias para este fin.
Entre quienes fueron condenados como consecuencia de la CICIG encontramos al expresidente Alfonso Portillo y varios militares por el delito de malversación de fondos y corrupción, y en el desarmado de la organización “La Línea”, algo que podríamos decir equivalente a la causa de los Cuadernos
En 2019, el presidente Jimmy Morales, si bien sostuvo su campaña en la lucha contra la corrupción, se negó a renovar a la Comisión, la que tuvo que disolverse. El presidente justificó su decisión en supuestos actos ilegales de la CICIG, lo cual la ONU negó enfáticamente.
En 2021, con un nuevo presidente, también presionó al Fiscal Anticorrupción quien debió renunciar e irse del país luego de su destitución por la jefa del Ministerio Público.
Experiencias concretas. Honduras
Honduras también llegó a un acuerdo para combatir la corrupción, pero en este caso con la OEA. Fue la MISION DE APOYO CONTRA LA CORRUPCION Y LA IMPUNIDAD EN HONDURAS (MACCICH).
La Secretaría General de la OEA se reunió tanto con el gobierno como con actores sociales y políticos para llegar a un consenso sobre qué acciones incluiría este organismo. Así se llegó a un acuerdo en 2016.
Las atribuciones de la Misión eran, entre otras:
1. Contribuir a mejorar la coordinación entre las distintas instituciones del Estado que trabajan en esta materia;
2. Proponer al Gobierno reformas al Sistema de Justicia hondureño, incluyendo legislación para fortalecer el combate a la corrupción en y desde el sector privado; y
3. Contribuir a fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas de los órganos de justicia del Estado frente a la sociedad hondureña, así como los mecanismos de observación y seguimiento del sistema de justicia desde la sociedad civil.
La Misión participó en casos resonantes incluyendo uno durante el mismo 2016 por una supuesta defraudación en el sistema de salud y pensiones donde no sólo llegaron a enriquecimiento ilícito de U$S 335 millones si no también a la muerte de 3000 pacientes.
Pero la Misión tuvo una vida efímera. Quienes la resistieron lograron que el presidente de entonces en 2020 la disolviera.
Experiencias concretas. El Salvador
El Salvador no constituyó un organismo internacional para combatir la corrupción. En cambio, el presidente elegido en 2019 prefirió crear su propia comisión: La Comisión Internacional contra la Impunidad en El Salvador (CICIES) que contó con el apoyo de Estados Unidos, quien proveyó de fondos para su funcionamiento. Pero esa comisión tenía un defecto de nacimiento: respondía directamente al presidente quitándole valor como control del poder.
De hecho, el partido del gobierno, en 2021, la Asamblea Legislativa, destituyó a los magistrados propietarios y suplentes de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) porque la Corte declaró ilegales ciertas decisiones tomadas por el presidente para enfrentar al Covid. El Gobierno señaló que esas decisiones violaban la separación de poderes.
Ante las acusaciones por su accionar, el presidente Nayib Bukele declaró el 9 de agosto de 2020 en una cadena nacional de medios de comunicación que, “si fuera de verdad un dictador”, hubiese fusilado a los magistrados constitucionales de la Corte Suprema por declarar inconstitucionales los decretos emitidos en el marco del confinamiento por la pandemia del coronavirus.
El nuevo Poder Legislativo presentó otra propuesta para destituir también al fiscal general, Raúl Melara por, supuestamente, tener vínculos con un partido opositor.
En suma, en América Central se había dado un proceso que, si bien experimental y pasible de perfeccionamiento, había abierto un proceso de esperanza para el combate a la corrupción con la ayuda recibida, voluntariamente, por terceros países. Lamentablemente las experiencias concluyeron dolorosamente.
3. La Unión Europea
La Unión Europea ha avanzado por caminos diferentes a los de América Central. El Tratado mismo obliga a sus estados parte a respetar valores como el Estado de Derecho, la democracia y la independencia judicial.
Hasta épocas recientes, la U.E., no tenía problemas sobre esos valores dentro de su bloque de 27 países, pero las preocupaciones comenzaron con Hungría y Polonia.
Ambos países han sido criticados por afectar la independencia de la Justicia, el aumento de controles sobre la prensa, la reducción del espacio de la Sociedad Civil, lo cual afecta los compromisos sobre Libertad de prensa, Estado de Derecho y la democracia.
En Polonia por ejemplo se creó una Comisión Disciplinaria para juzgar a los jueces con facultades de quitarles la inmunidad. La Unión Europea intimó al país a cesar con esa Comisión por no ser compatible con el art.7 del Tratado de la Unión Europea bajo apercibimiento de suspender los derechos de voto.
Para enfrentar esta situación la Unión Europea propuso en 2020 suspender créditos y subsidios a esos países. Ello no es un tema menor. Los fondos europeos representan para Polonia 60% de su gasto en infraestructura, en Hungría 55%.
En 2021 se adoptó este mecanismo que se aplicaría por el brazo Ejecutivo de la U.E. donde no se requiere unanimidad para resolverlo ya que la mayoría debe ser 15 sobre 27 miembros.
Hungría cuestionó la legalidad de la medida pero la Corte Europea lo rechazó y mantuvo la legalidad de la medida.
Veremos entonces que apalancamiento tiene la Comisión Europea para influenciar estas orientaciones aunque, dada la guerra en Ucrania, en el corto plazo tal vez no se apliquen sanciones. Pero el sistema ya está listo.
4. Ucrania
Ucrania es un caso que tratamos por separado, no tanto por la actual guerra en su país sino porque los esfuerzos internacionales para reducir la corrupción vienen de mucho antes.
Existen dos grandes actores influenciando la institucionalidad y transparencia de ese país: el FMI y la Unión Europea (aunque Ucrania no es miembro de la UE). Detrás de estos esfuerzos siempre ha estado también Estados Unidos.
Ucrania ha tenido grandes dificultades para asumir la gravedad de la corrupción y las dificultades para encarar un saneamiento del sistema, hasta que llegó el actual presidente Volodimir Zelenski, quien asumió el poder luego que manifestaciones populares forzaran la renuncia y el exilio a Rusia del anterior presidente.
Ya vimos algunas acciones de la UE y más abajo veremos las del FMI. Lo interesante del caso es que el país pidió ayuda a estos organismos. La ayuda económica y financiera está condicionada a adoptar reformas muy serias para garantizar la independencia de la Justicia y la transparencia e integridad del país, condicionamientos los que Ucrania aceptó.
Por ejemplo, los acuerdos prevén que el país hará chequeos de integridad a través de una Comisión de Ética en todos los candidatos a jueces como también en la confirmación de los actuales. A ese fin se constituirá una comisión internacional específica para ese propósito cuyos miembros serán elegidos por la Unión Europea y si bien tendrá miembros ucranianos, el voto decisivo queda en manos de los miembros internacionales.
Hasta acá, es un acuerdo duradero entre Ucrania y la EU por un lado y FMI por el otro con un compromiso explícito del presidente de aquel país.
5. Condicionamientos del FMI
El F.M.I. aprobó en abril 2018 una política específica para evaluar a los países en temas de corrupción, y para conceder y monitorear préstamos a los países miembros. Concretamente el FMI evaluará el impacto de la corrupción sobre la situación institucional del país y cómo puede impactar en el uso y devolución de los préstamos. De hecho, parte del Memorándum entre nuestro país y el FMI incluye compromisos en ese sentido.
El Directorio del FMI dictó el “Marco Actualizado para la Gestión de Gobierno” (el original es de 1997) que contiene los criterios que se emplearán para evaluar la corrupción de cada país y, en consecuencia, para determinar las relaciones entre ambas partes.
El FMI sostiene que la corrupción funciona como un impuesto encubierto a la inversión. La anterior Gerente del FMI, Christine Lagarde explicó: “Resultados empíricos… muestran que un alto grado de corrupción está asociado a niveles significativamente más bajos de crecimiento, inversión… e ingreso tributario… La corrupción y la gestión de gobierno inadecuada traen consigo un mayor grado de desigualdad y un menor crecimiento inclusivo”.
Los estudios del FMI muestran que un ¼ de punto de deterioro en el índice de gobernabilidad, tiene un impacto entre -0.2 y -1.5% en el crecimiento de un país.
¿Cuáles son los nuevos criterios del FMI?
El Marco de Gestión se basa en 4 elementos:
. Analizar, de forma sistemática, las vulnerabilidades en materia de gestión de gobierno, incluida la corrupción.
. Evaluar el impacto económico de esas vulnerabilidades.
. Orientar las recomendaciones del FMI en materia de política económica, sobre las vulnerabilidades.
. Evaluar las medidas adoptadas para evitar que el sector privado entregue sobornos o que se brinden servicios que permitan ocultar el producto de actos de corrupción.
Estos criterios buscan otorgar mayor objetividad e imparcialidad en la toma de decisiones del FMI.
6. Conclusiones
Estas experiencias internacionales son una continuidad para responder a la gravedad de la corrupción cuyos efectos se trasladan fronteras afuera de cada país.
Si bien existe un consenso internacional con la adopción de normas internacionales, el control específico de cómo se aplican esas normas dentro de cada país requiere aún un análisis y experimentación más profundo.
Aunque es posible pensar que la ayuda internacional podría significar una renuncia a la soberanía, lo cierto es que todas las experiencias han sido voluntarias. Una diferencia es el caso europeo, donde la adopción misma del Tratado no sólo impone obligaciones para respetar el Estado de Derecho, sino también sanciones. Es el caso más avanzado de control institucional internacional, aunque todavía falta ver desafíos que se le puedan plantear cuando cese la guerra.
Lo sucedido en Centroamérica no significan un fracaso. Deben obtenerse experiencias valiosas para el futuro. La más importante consecuencia es que la “corrupción contraataca”. Es decir, no hay que esperar que en la lucha contra la corrupción no se generen políticas, movimientos para atacar funcionarios o descalificaciones para buscar la renuncia, el amedrentamiento o el temor de funcionarios o ciudadanos.
Veamos en un próximo trabajo si alguno de estos mecanismos podría ayudar a nuestro país a salir de la situación en la que estamos en materia de corrupción.
por Marcelo Octavio de Jesús
